Выработка инвестиционной политики муниципального образования на основе процессов моделирования

Особенности муниципального инвестиционного рынка и задачи органов местного самоуправления по его регулированию Стабилизация и последующий рост отечественной экономики в значительной мере характеризуется объемами и формами осуществляемых инвестиций. Термин "инвестиции" происходит от латинского "invest", что означает "вкладывать". В наиболее общем плане инвестиции представляют собой вложение капитала с целью последующего его увеличения. При этом прирост капитала должен быть достаточным, с тем чтобы компенсировать инвестору отказ от использования имеющихся у него средств на потребление в текущем периоде, вознаградить за риски, возместить потери от инфляции в предстоящем периоде Инвестиции составляют существенную часть средств, затрачиваемых на производство валового национального продукта. Характеризуя экономическую сущность инвестиций, необходимо отметить, что не следует сводить их только к капитальным вложениям в воспроизводство основных фондов (зданий, оборудования, транспортных средств и т.п.). Ведь инвестиции могут осуществляться и в оборотные активы, и в различные финансовые инструменты (акции, облигации и др.), и в отдельные виды нематериальных активов (приобретение патентов, лицензий и т.п.), и в инновационную сферу и т.п. В соответствии с действующим законодательством под инвестициями принято понимать денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции, другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, патенты, лицензии, ноу-хау, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения экономического результата (прибыли), достижения положительного социального или экологического эффекта. Из этого следует, что по содержанию своему инвестиции - это часть общественных ресурсов, которые изымаются из текущего потребления и вкладываются в производство в расчете на получение будущего результата (прибыли, социального или экологического эффекта), то есть можно утверждать, что инвестиции - это отложенное потребление . Динамика инвестиций является тем фундаментальным параметром воспроизводственного процесса, который характеризует распределение обществом доступных ему ресурсов между текущим и будущим потреблением, направленным на решение задач своего перспективного развития.С точки зрения обеспечения воспроизводства у инвестиционного процесса две задачи: во-первых, обеспечивать замещение изнашиваемых средств производства и тем самым поддерживать стабильность поступления в хозяйственный оборот, прежде всего, воспроизводимых ресурсов, во-вторых, создавать новые возможности роста.В современной экономической практике нередко происходит отождествление инвестиционных ресурсов с финансовыми средствами, обеспечивающими инвестиции. Вместе с тем, под источниками инвестиционных ресурсов следует понимать не только финансовую, но и натурально-вещественную составляющую инвестиционной деятельности. Другими словами, рынки труда, интеллектуальных и земельных ресурсов, капитального оборудования, строительства также следует рассматривать в качестве источников инвестиционных ресурсов. Рассмотрим теперь роль инвестиций в развитии муниципальных образований в современных политико-экономических условиях, социально-экономические особенности сложившегося в России муниципального инвестиционного рынка. Недостаточная, на наш взгляд, проработка вопросов научного обеспечения активизации инвестиционного процесса на муниципальном уровне не только приводит к усилению кризисных явлений в экономике муниципальных образований, но в, определенной мере, является фактором, который опасен для существования всего института местного самоуправления в стране. Дело в том, что сегодня нередко можно услышать мнение руководителей ряда регионов - субъектов, муниципальных образований, что российское общество еще "не созрело" для местного самоуправления; что в реальной действительности местного самоуправления вообще нет, ибо оно показало свою полную экономическую несостоятельность, а государство его не столько поддерживает, сколько практически полностью содержит. Следует признать, что определенные основания для таких заявлений есть, и причин создавшемуся положению много: относительная новизна проблемы становления и развития института местного самоуправления в современной России; попытки организации и реформирования его "сверху" без достаточного нормативно-правового, научно-методического и кадрового обеспечения; ошибки в решении проблем территориальной организации местного самоуправления, когда сложившиеся в прежних политико-экономических условиях административно-территориальные единицы низового уровня (города, районы в областях и т.п.) вынуждены функционировать в принципиально новых условиях хозяйствования; неясности в распределении сфер ответственности по управленческой вертикали: федеральный центр - федеральный округ - субъект Российской Федерации -муниципальное образование и т.п. Однако, исходя из предмета настоящего исследования отметим, что сформировавшаяся в последнее десятилетие модель межбюджетных отношений еще далека от совершенства Это объективно способствует, во-первых, снижению эффективности местного самоуправления в целом, во-вторых, усилению внимания к проблеме мобилизации внебюджетных источников инвестиционного финансирования .[15]Рассмотрим эти вопросы более подробно. Как известно, федеральным законодательством установлено, что в основу формирования местных бюджетов, организации межбюджетных отношений должна быть положена принятая на общегосударственном уровне система государственных минимальных социальных стандартов. Однако такая система стандартов до сих пор не разработана, соответственно Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", определяющий, что формирование расходной части местных бюджетов осуществляется на основе единой методологии использования минимальных государственных социальных стандартов, в этой части не действует.Не решена и такая серьезная проблема организации межбюджетных отношений, как рациональное распределение налогового потенциала по уровням бюджетной системы, в результате чего абсолютное большинство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований теряют свою финансовую самостоятельность и становятся зависимыми от финансовой поддержки из федерального или регионального бюджета. Так, еще в 1999 г. доля федеральных налогов в общих доходах бюджетной системы Российской Федерации составляла более 90%. При этом распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы складывалось фактически следующим образом: федеральный бюджет -51 %, региональные бюджеты - 25%, местные бюджеты - 24%. Однако доля расходов местных бюджетов, финансируемых за счет собственных доходов, составляла в среднем по Российской Федерации 27,8% при общей доле в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 62,1%. Фактически это означает, что расходы местных бюджетов менее, чем наполовину, покрывались собственными доходами. В последующие два года (2000-2001 гг.) наблюдалась тенденция все меньшей обеспеченности расходов местных бюджетов собственными доходами, в первую очередь, налоговыми. Не в последнюю очередь этому способствовало негативное, в отношении местного самоуправления, раз-витие налогового законодательства, в особенности в период весенней сессии Государственной Думы Российской Федерации 2001 г.Так, в результате введения Части первой Налогового кодекса Российской Федерации доля собственных доходов местных бюджетов, по оценке экспертов, уже уменьшилась в 4-5 раз и составляет 5-6% от общих доходов местных бюджетов. Кроме того, необходимо учитывать, что в малых городах и сельских населенных пунктах, составляющих подавляющее число муниципальных образований России, нельзя ожидать сколько-нибудь значимых поступлений в местные бюджеты от оставшихся местных налогов: на рекламу, наследование и дарение, местных лицензионных сборов. Вместе с тем, при введении налога на недвижимость и переводе его в разряд местных, оставшиеся три местных налога дадут всего около 15% доходной части местных бюджетов, а в целом, доходы местных бюджетов снизятся примерно на 30-36 млрд. руб., что фактически означает передачу управления местными бюджетами на уровень субъектов Российской Федерации.В свою очередь, региональные власти далеко не всегда выполняли и выполняют требования федерального законодательства, относящиеся к "закреплению" отчислений от региональных налогов за местными бюджетами. Например, доходы от налога с продаж должны поступать в региональные и местные бюджеты в пропорции 40% и 60% соответственно, однако фактически в 1999 г. это соотношение составило 52% и 48%. Кроме того, региональные власти "ухитряются" получать в свои бюджеты доли отчислений от налогов, которые, согласно федеральному законодательству, должны целиком поступать в местные бюджеты. Так, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, являющийся федеральным налогом, должен полностью зачисляться в местные бюджеты, но фактически в 1999 г. он поступал в региональные и местные бюджеты в пропорции 41% и 59%. Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", как и законы о федеральном бюджете на предшествующие годы, фактически не учитывает положения Конституции Российской Федерации о феде рализме, о самостоятельности субъектов [16]Российской Федерации и органов местного самоуправления. В нем опять заложен принцип существования в стране централизованной финансово-бюджетной системы с исполнением федеральным центром распределительных функций. Основные изменения в бюджетном и налоговом законодательстве, учтенные при формировании проекта федерального бюджета на 2002 год, направлены, прежде всего, на увеличение доходной базы федерального бюджета и сокращение доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.Следствием всего этого является то, что органы местного самоуправления не имеют и не смогут иметь достаточных собственных бюджетных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения. Вместе с тем, за счет местных бюджетов финансируется почти 74 % расходов на среднее образование, 54 % - на здравоохранение, 67 % - на содержание жилищно-коммунального хозяйства. На этом основании, а также в связи с прогнозируемым уменьшением на 76,2 млрд.руб. налоговьгх доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (при введении в действие с 1 января 2002 г. отдельных глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации) и, соответственно, снижением их расходных возможностей, предполагается передать значительную часть расходных полномочий на финансирование из федерального бюджета. При этом на 2002 г. фиксируется превышение доходов над расходами (профицит) федерального бюджета в размере 126,5 млрд. рублей или 1,19% ВВП. Доля федерального бюджета в ВВП по доходам и расходам растет более быстрыми темпами, по сравнению с долей консолидированного бюджета Российской Федерации: по доходам - 16,8% и 18,8% по сравнению с 30,1% и 29,9% и по расходам - 15,5% и 17,6% по сравнению с 27,8% и 28,7% (2001 г. и 2002 г. соответственно, в % к ВВП). Таким образом, приходится делать вывод, что финансовая самостоятельность местного самоуправления федеральным бюджетом практически не гарантируется. Сложившаяся структура расходов местных бюджетов не отражает реального состояния социальной сферы и фактических затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации собст- венных полномочий, а также переданным им для реализации полномочий государственного характера. Улучшение финансового состояния муниципалитетов может произойти лишь при условии прекращения дальнейшей централизации налоговых доходов и построении обоснованной системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Пока же на протяжении ряда последних лет наблюдается устойчивая тенденция консолидации налоговых доходов в федеральном бюджете. Результатом действия такой тенденции является ежегодный рост в консолидированном бюджете Российской Федерации удельного веса налоговых доходов федерального бюджета. Так, если в 1999 г. эта доля без учета средств, передаваемых в региональные бюджеты, составляла 50,8%, то в 2000 г. она была увеличена до 52,0%, в 2001 г. составила 59,7%, а в 2002 г. вырастет до 60%. Такое соотношение финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения доходных и расходных полномочий разных уровней бюджетной системы страны, противоречит как задачам стабилизации бюджетной системы, так и интересам местного самоуправления. В этой ситуации представляется вполне оправданной тенденция к увеличению спроса муниципальных образований на инвестиционные ресурсы, усилению внимания к проблеме мобилизации внебюджетных источников финансирования развития местного самоуправления, что актуализирует, в свою очередь, вопросы исследования социально-экономических особенностей муниципального инвестиционного рынка в России. В общем виде муниципальный инвестиционный рынок можно определить как совокупность экономических отношений по осуществлению инвестиций в развитие муниципального образования. [17]Инвестиционные ресурсы, формирующиеся в пределах местного инвестиционного рынка, представляют собой важную компоненту единого ресурсного потенциала муниципального образования, основные предпосылки эффективного использования которого находятся не только в границах местного самоуправления, но и во внешней среде. При этом внешняя среда воздействует на отмеченные субъекты муниципального инвестиционного рынка неоднозначно и разнонаправленно. Так, например, факторы макроэкономического и нормативно-правового характера, не зависящие от менеджмента конкретного муниципального образования, могут существенно повлиять на инвестиционный климат на территории, стимулировать либо ограничивать инициативу субъекта муниципального инвестиционного рынка, определять, в конечном счете, объемы и направления потоков инвестиционных ресурсов.Характеризуя особенности муниципального инвестиционного рынка, следует прежде всего указать на необходимость его социальной ориентации. Это прямо вытекает из главного целевого ориентира социально-экономического развития муниципального образования, состоящего в обеспечении уровня качества жизни населения, составляющего местное сообщество, соответствующего принятым социальным стандартам. Отмеченное обстоятельство обуславливает необходимость использования методов регулирования муниципальной инвестиционной сферы в соответствии с принятыми стратегическими целями и приоритетами развития территории местного самоуправления. Другой особенностью муниципального инвестиционного рынка является ориентация его на структурные преобразования местной экономики, которую принято рассматривать как совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории местного самоуправления хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных общественных потребностей населения, составляющего местное сообщество Хорошо известно, что экономика муниципального образования представляет сегодня весьма сложную, противоречиво развивающуюся систему, для которой характерны различного рода структурные диспропорции, сложившиеся, в основном, в прежних политико-экономических условиях. Объективности ради следует отметить, что за годы российских экономических реформ многие из этих диспропорций не только обострились, но к ним добавились новые, связанные с не всегда продуманнымидействиями реформаторов. В результате зачастую складывается ситуация, когда сложившаяся структура экономики муниципального образования выступает фактором его инерционного развития, не позволяет сформировать финансово-экономическую базу местного самоуправления, необходимую для решения широкого круга проблем комплексного социально-экономического развития территории. [18]Необходимость структурной перестройки экономики подавляющего большинства муниципальных образований страны очевидна. Особенно четко это прослеживается при анализе материалов, характеризующих стратегические перспективы развития муниципальных образований, когда выясняется, что сложившаяся структура экономики в той или иной мере не соответствует их новому стратегическому выбору . Решение этой проблемы связано, в частности, с затратами, как правило, весьма значительных финансовых ресурсов, которые отсутствуют в бюджетах муниципальных образований. Поэтому представляется обоснованным акцент в регулировании муниципального инвестиционного рынка на мобилизацию внебюджетных источников инвестиционного финансирования развития территории местного самоуправления. Следующая особенность муниципального инвестиционного рынка тесно связана с отмеченными выше и заключается в высоком динамизме рыночных процессов. На первый взгляд такой тезис не столь очевиден, ибо инвестиционные решения ориентируются, как правило, на стратегическую перспективу и реализуются в рамках достаточно четких схем инвестирования, составляющих существо инвестиционных программ и проектов. Однако практика российского инвестирования, как справедливо отмечают авторы работы , свидетельствует, что достаточно широко распространены нарушения сроков финансирования инвестиций, других требований инвестиционных схем. К этому следует добавить и практику "перенацеливания", имеющую место вследствие правовой слабости института стратегического муниципального планирования, когда вновь[19]