Финансовая политика как форма экономической политики

Государственная финансовая политика является важнейшей частью экономической политики. При этом если общее экономическое законодательство, определяющее основы деятельности реального сектора, формирует “базис” экономической политики, то финансовая политика, являясь своего рода “надстройкой”, влияет на текущее поведение хозяйствующих субъектов. Один из главных вопросов экономической политики сводится к следующему: всегда ли предпочтительно проведение “вообще правильной” финансовой политики? Или, при определенных обстоятельствах, целесообразно отступать от общих принципов, приспосабливаясь к достигнутому уровню экономического развития, а иначе государство с высокой вероятностью столкнется с финансовым кризисом? По всей видимости, российский опыт подтвердил последнюю гипотезу.

Правительство и Центральный банк не смогли избежать финансового кризиса путем комбинирования различных вариантов финансовой политики - денежно-кредитной, валютной, бюджетной, а также смежных компонентов. Более фундаментальные факторы, включая структурный кризис в производственном секторе, общий кризис ответственности, проявляющийся в повсеместных - бюджетных и частных - неплатежах, отсутствие стимулов к инвестированию под влиянием высокого налогового бремени, недоверие населения к национальной валюте, отсталость банковского сектора и сферы услуг, относительная закрытость экономики, а также вялотекущий политический кризис не позволили финансовым органам власти изменить ситуацию.

В соответствии с Конституцией и Законом о Центральном банке России, последний является независимым в проведении денежно-кредитной и валютной политик, направленных на поддержание внутренней и внешней стабильности национальной валюты. Инструментами денежно-кредитной политики являются операции ЦБР на открытом рынке, нормативы обязательного резервирования, ставка рефинансирования, а также политика кредитования коммерческих банков. На протяжении трех с половиной лет - со времени принятия Закона о Центральном банке - он пытался последовательно осуществлять жесткую политику: минимально возможный кредит расширенному правительству, относительно высокие резервные требования, высокие базовые процентные ставки. Тем самым Центральный банк добивался снижения инфляции, стабилизации реального обменного курса на уровне, соответствующем относительной покупательной способности рубля, и - как результат - уменьшения процентных ставок до величин, при которых инвестирование в реальный сектор становится целесообразным.

Если посмотреть на формальные результаты этой политики, сложившиеся к сентябрю 1997 г., ее следовало бы признать успешной: инфляция в годовом выражении не превышала 10%, реальный обменный курс стабилизировался близко к паритету покупательной способности, а процентные ставки упали до 15-20%, и производство начало испытывать некоторое оживление. Тем не менее, эти успехи были очень относительными. Их общая оценка должна была зависеть от возможности удержания достигнутого равновесия в долгосрочной перспективе (см. подраздел 2 настоящей главы).

Несмотря на формальную независимость от правительства, Банк России не мог оставаться независимым от фактически проводившейся бюджетной политики по нескольким причинам. Во-первых, преобладание государственных краткосрочных облигаций в структуре финансирования дефицита сделало этот инструмент основным в операциях Центрального банка на открытом рынке, направленных на стерилизацию притока и оттока иностранного капитала, а также регулирование процентных ставок. Во-вторых, быстрая либерализация рынка государственных ценных бумаг для нерезидентов, направленная на снижение стоимости обслуживания долга, заставляла Центральный банк ограничивать денежное предложение, связанное с увеличением чистых внутренних активов, поскольку прирост чистых международных резервов был достаточен для обеспечения предложения денег, соответствующего целевым показателям инфляции. Наконец, сама по себе мягкая бюджетная политика (недостаточность усилий по сбору налогов и сокращению бюджетных обязательств), выражавшаяся в высоком бюджетном дефиците, не позволяла Центральному банку переориентировать денежные потоки в реальный сектор экономики.

Валютная политика Банка России, основанная на коридоре обменного курса, конвертируемости рубля по текущим операциям и сохранении ограничений конвертируемости по капитальным операциям, была эффективна в условиях притока иностранного капитала и накладывала на кредитно-денежную политику жесткие ограничения, описанные выше. В то же время основным фактором воздействия на динамику валютного курса была - до последнего времени - динамика чистого внешнего финансирования бюджетного дефицита, а также чистого притока иностранного капитала на рынок ГКО-ОФЗ. Соответственно, политика Центрального банка оказывалась тесно связанной с бюджетной политикой правительства.